新政发〔2015〕10号

长营子镇政府、各街道办事处，区政府各部门，各驻区单位：

为认真贯彻落实《辽宁省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（辽政发〔2015〕9号）要求和市政府相关部署，全面规范政府性债务管理，防范化解财政金融风险，结合我区实际，现就加强政府性债务管理工作提出如下实施意见：

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

按照党中央、国务院、省、市政府关于规范地方政府性债务管理的政策精神和总体要求，全面落实国家、省、市各项工作部署，完善全区政府性债务管理体系，建立“借、用、还”相统一的政府性债务管理机制，提高政府性债务规范化管理水平，有效发挥政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险。

（二）基本原则

1.统一领导，归口管理。建立政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制，统筹加强政府性债务管理。

2.分清责任，风险自担。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到风险自担。明确各级政府和部门的责任，坚持“谁使用、谁偿还”，分级落实政府性债务偿还责任。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担各自的责任。

3.规范举债，严格管理。加快建立规范的政府举债融资机制，明确政府举债权限、方式、程序和债务资金用途，坚决制止违法违规举债。各级政府、部门债务实行规模控制、预算管理，实现“借、用、还”相统一。

4.规划先行，计划管理。政府举债项目按照中期财政规划编制要求实施规划管理，并与镇、街、各部门发展规划相衔接。同步编制政府举债项目投融资计划，与政府债务收支预算编制相衔接。

5.加强考核，严控风险。政府性债务管理工作要纳入政府及部门政绩考核范围。建立健全政府性债务风险预警和应急处置机制，切实防范和化解财政金融风险，维护政府信誉，坚决防止发生区域性和系统性风险。

6.统一部署，稳步推进。按照区政府统一部署，紧密结合全区实际，稳步推进落实加强政府性债务管理工作。同时，做好妥善处理存量债务、有序推进在建项目、剥离融资平台公司政府融资职能等项工作。

二、完善政府性债务管理体系

（一）完善政府性债务管理政策体系

1.明确政府债务举借权限、方式和用途。政府债务只能通过政府及其授权部门举借，不得通过企事业单位等举借。区级政府确需举借债务的，由省政府代为举借，区级政府自行负责按时足额偿还。

政府债务举借采取发行政府债券方式，政府债券分为一般债券和专项债券。没有收益的公益性事业发展确需举借政府债务的，通过发行一般债券融资，作为一般债务，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需举借政府债务的，通过发行专项债券融资，作为专项债务，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

政府债券发行由省级财政部门按照财政部相关规定组织实施。建立政府信用评级制度，遵循政府债券发行规则，完善政府债券市场。
区、镇政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

2.实行政府债务规模控制、限额管理。省政府对市、县政府债务实行规模控制、限额管理，一般债务和专项债务均纳入限额管理。省政府在国务院批准的全省政府债务限额内分别核定省本级限额、市县总限额并报省人大常委会批准。我区债务限额由市财政局批准，举债不得突破批准的限额，并须报区级人大常委会批准。

3.加强政府或有债务监管。政府或有债务包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。区财政部门要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好对或有债务项目建设和偿债收入的监管。政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。

4.政府债务纳入预算管理。按照“合法合规、真实完整，收支平衡、风险可控，公开透明、讲求绩效”的原则，将政府债务收支分门别类纳入全口径预算管理。一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各部门、各单位要按预算编制程序提出政府债务举借和偿还计划，经批准后纳入本部门、本单位预算管理。

或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

政府拟举债实施的项目要结合中期财政规划编制要求和财政收支预期情况进行充分论证，纳入项目库管理。申请举借政府债务的项目，须从项目库中选取，未纳入项目库的项目不得举借政府债务。区审计、监察、财政等相关部门要对举债项目实施情况进行全过程监管。

5.积极推广政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，优化政府债务结构，创新公益性项目投资运营模式。

政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府负责基础设施及公共服务价格和质量监管，保证公共利益，并按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

完善政府与社会资本合作模式相关制度体系和相关政策，合理确定补贴金额，规范项目运作，合理分配风险，依法严格控制政府或有债务，提升资金使用效益和公共服务水平。

（二）完善政府性债务风险防控体系

1.完善政府性债务统计报告和公开制度。完善政府性债务统计分析报告制度，及时动态反映并定期逐级上报政府性债务基本情况。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。建立政府性债务信息公开制度，依法依规向社会公开政府性债务及其项目建设情况。

2.建立债务风险预警机制。区财政部门要对镇、街、各部门的债务情况进行动态监测，对债务高风险地区及时进行风险预警。列入风险预警名单的地区，要全面查找管理问题，积极采取有力措施，通过控制项目规模、调整支出结构、压缩公用经费、处置存量资产等方式多方筹措偿债资金，逐步降低风险，严防出现债务危机。未列入风险预警名单的地区和部门，要认真排查风险隐患，密切跟踪风险变化，综合考虑经济发展和财力可能，审慎举借新债，合理管控债务余额的规模和增长速度。

3.加强偿债准备金管理。区财政部门要根据《新邱区政府债务偿债准备金制度暂行办法》（新政办发〔2014〕7号）规定，积极筹集偿债准备金，各类偿债准备金要纳入预算管理。对预算执行中的超收收入、处置不符合国家规定标准的存量资产和在建项目资产、公务用车改革变现收入以及调入部分预算稳定调节基金等，充实偿债准备金，并优先用于偿还到期政府债务本息支出。

4.建立债务风险应急处置机制。硬化预算约束，按照分级负责和“谁使用、谁偿还”的原则，落实政府债务偿还责任。制定债务风险应急处置预案，建立责任追究机制。出现偿债困难时，要通过动用偿债准备资金、压缩公用经费、处置存量资产等渠道筹措资金及时偿还。对难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关责任人责任。

5.严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对政府性债务管理的监督检查力度。镇、街及区政府各部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规；除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。

（三）完善政府性债务管理组织保障体系

1.明确政府性债务责任人制度。政府主要负责人作为第一责任人，要统筹协调本区域内政府性债务管理工作。上级政府要加强对下级政府的指导、监督和考核；下级政府要认真落实上级政府的工作部署，按要求及时向上级政府报送债务管理相关情况。

2.实行政府性债务归口管理制度。财政部门作为政府性债务归口管理部门，要完善管理制度，加强管理机构建设，充实管理力量，做好政府债务规模控制、债券发行、预算管理、资产管理、统计分析、风险监控等工作，并积极参与政府举债项目审批、项目实施过程监管等工作。

3.建立各部门分工协调机制。各部门要切实履行职责，及时通报信息，全面做好加强政府性债务管理的各项工作，确保政策贯彻落实到位。发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对政府性债务的审计监督，将政府性债务审计纳入财政审计及领导干部经济责任审计范围，促进完善制度，防范风险，规范管理。

4.落实考核问责机制。把政府性债务管理工作作为一个硬性指标纳入政府和部门政绩考核。镇、街和区政府各部门要承担对所辖地区、所属单位政府性债务的监管责任，明确责任落实和责任追究。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要严肃追究相关责任人责任。

5.强化债权人约束。金融机构等购买政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等不得违法违规向政府提供融资，不得要求政府违法违规提供担保。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

三、切实做好相关配套性工作

（一）妥善处理政府存量债务

1.分清偿债责任，锁定政府存量债务。按政策要求清理甄别政府存量债务。对政府负有偿还责任的债务进行清晰界定，分清偿债责任和债务类别，逐级汇总上报批准后，锁定政府存量债务余额，明晰原有债权债务关系。

2.纳入预算管理，落实偿债资金来源。政府存量债务当年还本付息资金须纳入年度预算管理。要统筹运用调整支出结构、债务重组、处置可变现资产、申请置换债券等方式，落实存量债务的偿债资金来源。

加大存量债务到期偿债资金筹措力度，切实履行偿债责任。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还；对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理等措施，提高项目盈利水平，增强偿债能力；必要时通过处置政府资产等方式偿还债务。

3.优化政府存量债务期限结构，降低利息负担。对纳入预算管理的存量债务，要逐笔分析每个项目的债务利率、期限、预期效益等情况，测算存量债务的融资成本。对照发行政府债券的融资成本，结合实际制定发行政府债券置换存量债务的计划，并依据相关制度规定申请发行政府置换债券，优化政府存量债务期限结构，降低利息负担。

4.化解政府存量债务，控制债务余额规模。政府存量债务余额超过预警限额的，要制定分年度政府债务化解方案，积极采取措施削减政府债务余额，在国家规定期限内将政府债务余额压缩到限额以内。存量债务余额未超过批准限额的地区，也要加大存量债务化解工作力度，为新的重点项目融资腾出更多的举借债务空间，并合理管控债务余额的规模和增长速度。

5.妥善处理到期或有债务。妥善处理到期或有债务，防范或有债务转化为政府债务的风险，将政府代偿责任降到最低限度。有关债务举借单位和连带责任人要认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确需政府依法履行担保或救助责任的债务，要切实依法履行协议约定。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

（二）确保在建项目后续融资

区、镇政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾，防止出现“半拉子”工程造成闲置浪费。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，要单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。

（三）分清偿债责任，剥离融资平台公司政府融资职能

结合政府存量债务清理甄别工作要求，理清融资平台公司债务关系，理清政府与企业偿债责任。对融资平台公司承担的经营性项目，要与政府脱钩，按市场化方式运作，相应的债务界定为企业债务，政府不得承担偿债责任；对融资平台公司因承担公益性项目举借的债务，要结合政府存量债务清理甄别工作，清晰界定政府债务和企业债务，政府与企业按清理甄别结果分别承担各自责任。剥离融资平台公司政府融资职能，除符合国家规定的过渡期内在建项目融资外，融资平台公司不得新增政府债务。
 

                     阜新市新邱区人民政府
                     2015年12月7日

（此件公开发布）